党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出了发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好地发挥政府作用的重大论断。发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好地发挥政府作用是相互联系、不可分割、相辅相成的。从政府角度看，更好地发挥政府作用是发挥市场决定性作用的重要保障。当前和今后，如何更好地发挥政府作用呢？本届政府主动适应和积极引领中国经济新常态，以简政放权为“先手棋”，以深化行政审批制度改革为“突破口”，持续发力推进简政放权、放管结合、优化服务，协调推进放管服结合，有效地激发了市场活力和社会创造力，在当前经济下行压力较大的形势下，为稳增长、调结构，促就业、惠民生提供了重要保证。
一、新一届政府推进放管服协调发展的改革轨迹
2013年，新一届政府成立之初，从政府自身改起，把加快转变职能、简政放权作为本届政府开门第一件大事。主要内容包括：
（一）放：以深化行政审批制度改革为重点推进简政放权
一是减少投资项目审批，最大限度地缩小审批、核准、备案范围，切实落实企业和个人投资自主权。最大限度地减少对生产经营活动和产品物品的许可，最大限度地减少对各类机构及其活动的认定等非许可审批。各地积极推进政府职能转变和机构改革，大幅减少行政审批事项。如浙江等地推进地方政府行政审批制度改革，率先推出政府权力清单制度，取得了积极效果。
二是减少资质资格许可，对不符合《行政许可法》规定的，一律予以取消；按规定需要对企业事业单位和个人进行水平评价的，改由有关行业协会、学会具体认定。2014年，全年取消职业资格许可和认定事项149项。
三是减少评比达标表彰项目，减轻企业负担。新一届政府在取消和下放行政审批事项的同时，也注重减少评比达标表彰项目。2014年，全年取消评比达标表彰项目29项。减轻了企业、事业单位的负担，有利于激发市场和社会活力。
四是减少行政事业性收费，为市场和社会松绑。主要是取消不合法不合理的行政事业性收费和政府性基金项目、降低收费标准、建立健全政府非税收入管理制度。2013年取消和免征行政事业性收费348项，减轻企业负担1500多亿元。
五是改革工商登记制度，降低市场和社会创业门槛。主要将“先证后照”改为“先照后证”，并将注册资本实缴登记制改为认缴登记制，将企业年检制度改为年度报告制度，放宽工商登记其他条件。
（二）管：切实加强事中事后监管
2013年5月国务院机构职能转变动员电视电话会议明确要求，在简政放权的同时，要切实加强市场监管，该管的事必须管住管好。简政放权绝不是一放了之，在放权的同时必须加强市场监管。在目前我国市场经济秩序还很不规范的形势下，加强市场监管对于维护正常的市场秩序和公平的市场环境，促进经济健康发展尤为重要，必须真正解决好监管“短板”问题：一是从思想认识和监管理念上真正解决好“会批不会管”、“对审批很留恋”、“对监管很迷茫”等问题。二是创新监管方式，借鉴国外市场监管的经验做法，通过加大随机抽查、智能监管来提高监管效率。三是切实加强政府特别是地方政府的监管能力建设，从基础设施、技术设备、技术人员等方面提升政府监管能力。2015年5月12日，国务院推进简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议对加强市场监管也作出了进一步的部署。
（三）服：优化政府服务
2013年5月国务院机构职能转变动员电视电话会议提出的“管”，既包括加强市场监管，也包括创新公共服务方式。国务院推进简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议，把“服”单独提出来，强调简政放权、放管结合、优化服务三管齐下，最终形成了“放管服”结合的系统改革方案。优化政府服务成为加快转变政府职能的重要内容。总体上看，现在我们的产品供应是充足甚至有些方面是过剩的，而服务则存在短缺问题，质量也需要提高。一是增加服务供给，满足社会需求，加快织就织好一张覆盖全民的社会保障“安全网”，特别是要“补短板”、“兜底线”，为人民基本生活提供保障。二是在非基本的公共服务领域，要更多更好发挥市场和社会的作用。利用市场机制，创新供给方式，更多地利用社会力量，加大购买基本公共服务的力度。三是为大众创业、万众创新提供全方位服务，通过加强政策支持、平台综合服务等提供高效便捷的服务。
二、放管服协调发展有效激发了市场活力和全社会创造力
两年来，以取消和下放行政审批等事项为核心的简政放权改革取得了积极效果，有效地激发了市场和企业活力，释放了社会创造力，增强了经济发展动力。
第一，简政放权等改革增强了市场和企业信心。两年来，简政放权的力度前所未有，提前三年超额完成了新一届政府成立时的行政审批事项“减少三分之一”的庄严承诺。各级地方政府不仅基本完成了中央政府的“规定动作”，而且积极探索本地的“自选动作”，减少和取消本级政府的行政审批等事项。这些全国上下联动的改革措施，有利于全社会形成良好的改革预期，增强了市场和企业对我国全面深化改革和经济社会可持续发展的信心。
第二，简政放权等改革有效地激发了企业和市场活力。简政放权等改革在一定程度上克服了政府向市场“乱伸手”以及权力部门化、部门利益化、利益行政化等“顽疾”，有利于发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好地发挥政府作用，为市场松了绑，为企业添了力，给市场注入新的活力和发展动力。2013年，分批取消和下放了416项行政审批等事项，全国新注册企业增长27.6%，民间投资比重上升到63%。
第三，简政放权等改革明显释放了社会创造力，有利于形成大众创业、万众创新的局面。简政放权等改革不仅有效地激发了企业和市场活力，而且也有效地释放了全社会的创造力。有关问卷调查显示，2013年以来，大学生创业的企业中，约有85%在第三产业，75%位于地级市以下地区。创业创新在很大程度上促进了就业，2014年，全国城镇新增1322万个就业岗位。
第四，简政放权等改革提高了政府的市场监管能力。简政放权注重“放管结合”，出台了《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》、《企业信息公开条例》等文件，加大了市场监管的力度。同时，创新市场监管方式方法，根据企业注册号随机摇号抽查，促进了市场诚信建设。
第五，简政放权等改革促进了廉洁政府建设。简政放权等改革减少了政府对微观经济领域的干预，减少了政府设租寻租的机会与土壤。特别是在地方政府层面，通过行政审批制度改革，政府和人民群众的距离拉近了，政府的公信力提高了。相关调查问卷分析表明，90%以上的受访企业认为，行政审批锥度改革有益于推动政府职能转变。
三、当前和今后推进放管服协调发展的重点任务
尽管取得了上述成效，但是简政放权等改革目前仍然面临许多问题与难题。如行政审批事项仍然过多、减少的行政审批项目含金量不高、行政审批自由裁量权过大、监管“短板”还未补齐、中介组织管理失范，等等。这些都是进一步推进放管服结合必须解决好的重要问题。2015年，《政府工作报告》进一步对简政放权等改革作了明确部署。国务院成立了简政放权放管结合转变职能协调小组，专门下发了《2015年推进简政放权放管结合转变政府职能工作方案》以下简称《工作方案》。总的看来，当前和今后协调推进放管服结合、更好地发挥政府作用的重点任务主要包括以下方面。
（一）进一步减少行政审批事项
首先，进一步取消下放行政审批事项。有关调查显示，71.4%的受访企业期望下一步简政放权等改革的重点，应该是“取消和减少行政审批”。《工作方案》对深入推进行政审批改革和投资审批改革提出了具体措施和目标，应该抓紧落实，尽早完成，让简政放权改革不停滞，让人民群众期望不落空。
其次，进一步提高政策的针对性和精准度。有关调查显示，不同行业企业对同一改革措施的满意度往往存在较大差异。比如，住宿和餐饮业企业对“取消下放行政审批事项改革”的评价，不满意率为9.2%，大大高于所有行业的平均值5.9%。批发和零售业对“清理收费改革”的不满意率最高，为15.6%，而其他行业中不满意率最低的为5.0%。这说明，不同的市场主体对改革的诉求不尽相同，这需要相关部门针对不同行业、不同领域的问题重点把握，实行“定向爆破”和“定点清除”，提高政策的针对性和科学性。
再次，进一步统筹协调推进改革。改革推进不同步、不协调，影响了简政放权的成效。主要表现为你放我不放、你改我不改。比如，实行“先照后证”改革后，各种“证”仍然过多。如果没有其他部门的减证，新出生的企业也难以成活等。再如，一些投资项目审批事项取消或下放了，但是相关的预审、规划、选址、节能审批等都没有取消或下放，影响了改革的效果。今后，需要做到同一事项所涉及的部门要同步放开，部门之间要协调衔接、信息共享、配套推进，提升改革成效。
（二）进一步规范审批流程和压缩审批时限
有关调查问显示，企业最关注行政审批改革的规范审批流程和压缩审批时限，分别占受访企业的71.6%和70.1%。这说明，规范审批流程和压缩审批时限是今后行政审批改革的重中之重。当前，审批服务中的各种“要件”、程序、环节等仍然过多、关卡林立，企业和老百姓办事仍然遇到一些不必要的障碍。比如，在中国装备“走出去”的过程中，同样需要政府简政放权、简化手续。投资额3亿美元以上的境外竞标项目，在开展实质性工作之前需要向相关部门报送项目信息报告，而相关部门确认的时限是7个工作日。对需要审批的项目，相关部门还要委托咨询机构做评估报告，最多需要40个工作日。这对于企业掌握谈判主动权很不利。除了项目审批和备案程序，对国企而言，员工出国也比较麻烦。国企员工因公出国办理护照时间长，还必须有国外邀请函，可是有的国家必须有护照号才能发出邀请函。而企业管理者出国更麻烦，护照都收在集团总部，内部就要几道审批才能取到护照，很影响工作效率。还有企业反映，中国装备“走出去”过程中，多头管理的情况仍然存在。尽管各个部门都在简政放权、提高效率，但由于管理部门有好几个，一圈跑下来，还是要花不少时间。
再如，由于审批手续、土地、资金，以及拆迁多重因素影响，部分重大投资项目进展缓慢。近期陕西发改委调查中央投资项目情况发现，很多项目进展慢，比如截至2015年4月底，抽查2014年中央投资项目113个，34个项目未开工，开工率为69%， 西安市开工率仅为42.9%、渭南市仅为50%。甚至2013年及以前年度未开工的410个项目中，迄今仍有174个未开工，其中有36个项目是2012年及以前年度安排的项目。
在这方面，应总结推广一些地方的经验，注重运用互联网平台，实行网上审批，推行多证合一和一证多用等，简化申报手续，缩短审批时限，再砍掉一批审批过程中的繁文缛节，简化审批服务中的各种“要件”、程序、环节等，切实方便企业和群众办事。中央政府已经明确，2015年9月底前国务院部门要简化行政审批流程，压缩前置审批环节并公开时限，推行并联审批和网上审批，着力解决环节多、时间长、随意性大等问题。地方政府应据此尽快明确时间节点，推动相关工作。一些地方在如何规范审批流程和压缩审批时限积极创新，作出了一些有意的探索，经验值得借鉴和推广。比如，青岛市积极改革项目管理流程，率先实行社会投资类项目“施工弹性许可制度”，便利项目投资落地。该制度属国内首创。“施工弹性许可制度”是指项目施工许可手续既可按原规定程序申请办理，也可在具备一定条件后，提前办理施工许可证，实行“先证后图后费”。该制度具有3大突出优势：一是可最大限度压缩企业开工手续办理时间。二是提前发放项目施工许可证，实行建筑企业养老保障金、新型墙体专项基金、散装水泥基金3项费用全部缓缴，减轻企业资金压力。三是可缩短项目建设工期8个月左右，促进了项目早开工、早建设、早落地。
（三）进一步优化政府服务
优化服务是当前和今后较快转变职能的重要内容。有关调查显示，企业对政府优化服务的评价最高，期望也最高，75.8%的受访企业期望政府提供更好的服务、营造更好的环境，排在第一位。
第一，为大众创业、万众创新提供全方位服务。一是尽快出台一批扶持创业创新特别是小微企业的政策措施。发挥财政资金杠杆作用，采取贴息、补助、创投基金等方式，撬动社会投入。二是提供平台综合服务。强化政策、法律和信息咨询服务，做好对大学生的就业创业指导服务和农民工的职业技能培训。三是提供便捷高效服务。为社会和市场提供更加人性化、更富人情味的服务，态度要好、手续要少、速度要快。进一步办好政务服务中心和办事大厅，规范流程、明确标准、缩短时间。
第二，为人民群众提供公平、可及的公共服务。进一步利用社会力量提供服务，凡是企业和社会组织有积极性、适合承担的，都要通过委托、承包、采购等方式交给他们承担。进一步创新服务方式，最大程度地便民利民，尽可能让群众不出门，通过网上办理、代办服务、上门服务等方式来完成。对要求群众必须出具的各种“证明”，尽可能通过部门之间信息共享和业务协同来核查解决。
第三，履行好政府保基本的兜底责任。当前，要更加关注困难群体的就业、社保、教育、医疗、养老等问题，加快城市棚户区和农村危旧房改造。
第四，借助信息化手段，提供有效管用的信息数据，为“双创”营造良好环境。有关调查显示，45.5%的受访企业认为，政府为“双创”提供全方位服务的重点应该是搭建市场服务公共平台。还有35.1%的被调查企业希望提供有效管用的信息数据。基层官员也认为，政府应该借助互联网技术等，加大基层服务平台整合力度，打破数据信息壁垒，形成信息“合力”，营造审批事项少、行政效率高、行政成本低、行政过程公正透明的政务环境，提升政府服务能力。
第五，进一步提升基层政府服务能力。要建立事权、人权、财权对等的保障机制，让地方政府有动力、有能力、有责任去承接好、监管好审批事项。县、乡（镇）政府是“服务群众最后一公里”的关键，要注重提高基层公务员的能力。有些审批事项，专业性比较强，基层公务员缺少相应的能力和素质，存在“接不住、接不好”的现象，下放审批事项时，要对接权的基层政府工作人员进行必要的履职培训，配备必要的监测设备、仪器。
（四）进一步加强事中事后监管
有关调查显示，66.6%的受访企业认为，下一步简政放权等改革需要加强事中事后监管，排在第三重要的位置。
第一，进一步转变监管理念。针对重审批轻监管、对审批很留恋对监管很迷茫、不懂监管不愿监管的问题，要提高对加强市场监管重要性的认识，加强对市场监管理论的学习，积极主动地创新市场监管理念，主动适应经济发展对市场监管的需求。。
第二，进一步创新监管机制和监管方式。一是推进综合监管和执法。抓紧建立统一的监管平台，把部门间关联的监管事项都放到平台上来，同时清理整合各类行政执法队伍，推进跨部门、跨行业综合执法，形成监管和执法合力。二是创新日常监管。推广随机抽查监管，按一定比例对企业进行抽检，随机确定检查人员，减少监管部门寻租机会。三是积极推进“智能”监管。积极运用大数据、云计算、物联网等信息化手段，探索实行“互联网+监管”模式。加快部门之间、上下之间信息资源的开放共享、互联互通，打破“信息孤岛”。推进统一的社会信用体系建设，建立信息披露和诚信档案制度、失信联合惩戒机制和黑名单制度，让失信者一处违规、处处受限。四是强化社会监督。畅通投诉举报渠道，对举报者要给予有足够吸引力的奖励并严格保密。强化企业首负责任，通过倒逼形成层层追溯、相互监督机制。加强行业自律，鼓励同行监督。充分发挥媒体舆论监督作用。无数双眼睛盯着每一个角落，就能织就监督的“恢恢天网”。
第三，加强地方政府特别是基层政府监管能力。随着简政放权等改革的不断推向深入，必须要重视地方政府特别是基层政府的监管能力，解决好基层政府接不住、管不好的问题。要适当调整有关机构监管职能，充实监管人员，增加技术设备，强化监管培训，健全市场监管目标责任制，切实提升地方政府特别是基层政府的监管能力。
第四，加强有关理论研究。加强市场监管，对于政府来说是个新问题，对于理论研究来说也是一个新课题。健全市场监管需要科学的理论指导，但是，从目前的理论研究来看，国内对市场监管理论的研究还比较薄弱，还不能满足市场监管实践的要求。对此，必须加强这方面的理论研究，为搞好市场监管提供智力支撑。
[作者简介] 马宝成，国家行政学院研究员、博士生导师。